ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO AL AUTO 123/22
Referencia: Solicitudes de adecuación de trámite, suspensión provisional del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y prelación en el trámite del proceso D-14522 (Acumulado).
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta corporación, me permito aclarar mi voto frente al auto 123 de 2022, en el que se decidió rechazar las solicitudes de adecuación de trámite y suspensión provisional del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, para, en su lugar, impartir el trámite de urgencia nacional al proceso D-14522 y acumulados, por las razones que a continuación me permito desarrollar:
1. El control de constitucionalidad que se activa por vía ciudadana a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, conforme con los desarrollos jurisprudenciales sobre la materia, se limita, por regla general, a los cargos que fueron admitidos. En el auto 123 de 2022, luego de advertir la falta de competencia que tiene esta corporación para modificar el tipo de control de constitucionalidad que debe realizar (previo o posterior; automático, excepcional o por vía activa), se afirma que, cuando se trata del control derivado de la acción pública de inconstitucionalidad, "la Corte puede en ejercicio de él confrontar la norma demandada con toda la Constitución".
2. Aun cuando dicha postura se acogió al inicio de las labores de este tribunal y ella se justificaba a partir de una lectura descontextualizada del artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991, lo cierto es que la Corte ha asumido dos reglas específicas respecto del alcance que tiene el control de constitucionalidad, cuando se hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad. La primera regla implica que, por lo general, su pronunciamiento se limita a los cargos planteados en la demanda25, por las siguientes razones: (i) el juicio de constitucionalidad por vía activa tan solo es procedente cuando se formula una acusación ciudadana (CP art 241), que satisface los requisitos formales y materiales de admisión26, por lo que son los cargos que allí se exponen los que concretan el objeto del debate constitucional, en ejercicio de un derecho político de carácter fundamental (CP art. 40.6); (ii) la obligación de rendir concepto por parte del Procurador General de la Nación se circunscribe a la pretensión de inconstitucionalidad planteada por el actor, sin que le sea posible ampliar los temas objeto de pronunciamiento, así sean invocados por alguno de los intervinientes, pues, de hacerlo, se estaría ante un control cuyo origen no es el ejercicio del derecho de acción, como lo exige la Constitución (CP art. 241); y (iii) asumir un juicio sobre cargos distintos a los expuestos en la demanda, eliminaría la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de presentar las razones que, a su juicio, justifican su constitucionalidad (CP art. 244), como elemento mínimo de contradicción y de debate que debe tener el juicio abstracto a cargo de la Corte27.
3. La segunda regla implica que, como excepción, cabe extender el control de constitucionalidad a la comparación con normas constitucionales y cargos que no fueron invocados en la acción pública, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos que, a manera de unificación, fueron planteados en la sentencia C-284 de 2014, a saber: i. Debe haber una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo. No es entonces admisible ejercer un control cuando no exista acción pública, o cuando esta no reúna las condiciones de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad, pues esto sería desconocer que en el fondo no hay demanda ciudadana, presupuesto imprescindible para activar la competencia de la Corte, en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Constitución. El control sobre las leyes ordinarias y los decretos con fuerza de ley se activa en virtud de una demanda en forma, y por lo mismo esta facultad no implica para la Corte un poder de construir cargos de inconstitucionalidad, allí donde no existen. ii. El control que ejerza la Corte, en virtud de esta potestad, debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos términos del artículo 241. Esta facultad no la autoriza entonces para pronunciarse de oficio sobre normas no acusadas mediante acción pública, y en casos en los cuales no se den los presupuestos de la integración normativa. iii. Este poder tiene como límite, que el acto sujeto a control admita una revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda. iv. Cuando se trate de vicios sujetos a la caducidad de la acción pública (CP arts. 242 y 379), esta última debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad, pues de lo contrario resulta inviable ejercer esta competencia de control. v. Debe ser clara la competencia de la Corte para ejercer este tipo de revisión de constitucionalidad sobre la norma acusada. vi. Finalmente, es admisible controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad. En ese caso las intervenciones ciudadanas, o el Procurador General u otras Cortes suelen ponerlo de presente antes de la decisión de la Corte Constitucional, y en tal medida no puede decirse que el control afecte la participación ciudadana en el control constitucional, ya que la evidencia del vicio activa previamente un debate al respecto"28. 4. En este sentido, el artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991 implica realizar una lectura sistematizada de su contenido, a partir de las distintas categorías, formas y expresiones de control de constitucionalidad que se prevén en la Carta. Así, en primer lugar, cuando el citado precepto dispone que "[l]a Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II (...)", no significa que en todos los casos la Corte esté autorizada para realizar un análisis de la totalidad del texto de la Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues tal atribución se limitará (i) a las hipótesis en donde la Constitución autoriza u ordena adelantar un control integral (v.gr., los decretos legislativos, los tratados internacionales o los proyectos de ley estatutaria); o (ii) a que, en el caso concreto, se verifiquen los supuestos que, por excepción, autorizan extender el control de constitucionalidad a la comparación con normas constitucionales y cargos que no fueron invocados en la acción pública, con especial énfasis en lo referente a que se trate de un vicio evidente de inconstitucionalidad.
5. Por su parte, en segundo lugar, cuando el artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que "[l]a Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, así no hubiere sido invocada en el curso del proceso", tan solo cabe su ejercicio en los citados casos de control integral, pues cuando se trata de una acción pública (i) la vulneración debió ser puesta de presente en la demanda que se admite; o (ii) debió ser invocada por parte del resto de partícipes en el proceso, a partir de la ocurrencia de un vicio evidente de inconstitucionalidad, lo que activa la cláusula dispuesta en el inciso 1° del artículo en mención.
6. La adecuación del trámite no es una figura que sea aplicable en el control abstracto de constitucionalidad. Aun cuando comparto las razones que se exponen en el auto 123 de 2022 para excluir la posibilidad de aplicar la figura de la adecuación del trámite en los procesos que se adelantan en virtud del control abstracto de constitucionalidad, en especial, en lo relativo a asumir el trámite de control propio de la ley estatutaria frente a una disposición que se cuestiona como legislación ordinaria, por vulnerar precisamente dicha reserva, y que se concretan en (i) la naturaleza propia de cada juicio (acción pública con demandante vs. control oficioso e integral); (ii) en la existencia de un juzgamiento previo y de fondo sobre la reserva que se exigiría a una determinada norma (en este caso, la reserva de ley estatutaria); y (iii) en la imposibilidad de escindir el acto de sanción presidencial, para concluir que una norma es estatutaria y exige control previo, mientras el resto de las disposiciones que fueron aprobadas en una ley son de carácter ordinario y pueden someterse a un control posterior; lo cierto es que, en mi criterio, se omitió tener en cuenta dos razones adicionales que refuerzan esa conclusión y que procedo a exponer.
7. Así, por una parte, el principio de legalidad como expresión del debido proceso impone que todo procedimiento "(...) deberá adelantarse en la forma establecida en la ley"29, por lo que no se autoriza al juez para aplicar o extender a un determinado trámite, (i) figuras procesales que no se allanan a la naturaleza de un proceso, sobre todo cuando el régimen respectivo no recurre por analogía a otro esquema procesal30; o (ii) cuando no se invoca la posibilidad de hacer uso de un determinado instrumento, respecto del cual puedan incorporarse los aspectos no regulados expresamente en sus leyes31.
8. En el asunto bajo examen, no existe ningún precepto constitucional o legal que permita la adecuación del trámite en los procesos de control abstracto, y menos aún que autorice, al iniciar el proceso de control, la transformación de una norma aprobada como ley ordinaria en un precepto de carácter estatutario. Nótese que los artículos 153 y 241.8 de la Carta refieren al control automático y previo de constitucionalidad de las leyes estatutarias, sin que autoricen a la Corte, luego de la admisión de una demanda y antes de proferir sentencia, (i) identificar el contenido del precepto legal demandado; (ii) predicar del mismo la reserva de ley estatutaria; (iii) cambiar un control rogado por uno automático; y (iv) dejar en suspenso los efectos de una sanción gubernamental. Por lo demás, el artículo 39 del Decreto Ley 2067 de 1991 autoriza al Presidente de la Corte Constitucional para pedir copia de "los proyectos de leyes estatutarias inmediatamente después de haber sido aprobados en segundo debate"32, cuando el Presidente del Congreso incumple con su deber de enviarlos a control automático, pero supone, como se advierte de su contenido normativo, que exista certeza de que se le dio el trámite de un proyecto de ley estatutaria, y no que por vía judicial se defina o recategorice su naturaleza jurídica.
9. Ningún precepto de la Constitución ni del Decreto Ley 2067 de 1991 le otorgan competencia a la Corte para adecuar sus procedimientos de control abstracto y, menos aún, para hacerlo como consecuencia de una valoración a priori de la naturaleza jurídica de una norma. Aun cuando el régimen procesal general sí admite la figura de la adecuación del trámite en el artículo 90 del Código General del Proceso33, tal norma no puede aplicarse en los procesos de constitucionalidad, por una parte, porque el citado Decreto Ley 2067 de 1991 se rige por el principio de autosuficiencia en las reglas que aplican para sus procedimientos34 y, por la otra, porque la naturaleza particular de los procesos de constitucionalidad, en los que se controla el ejercicio del poder, y en los que se atiende a la particularidad de las normas demandadas o que se someten a control, excluye la posibilidad de incorporar en su regulación aspectos que no aparezcan, al menos, señalados o referidos como parte de su procedimiento (v.gr. como sucede con las solicitudes de nulidad35 o aclaración36). Sin ir más lejos, en lo que se refiere a las acciones constitucionales, cabe señalar que la figura de la adecuación se prevé en el habeas corpus37 y en las acciones de cumplimiento38.
10. Y, por la otra, no existe un antecedente en la jurisprudencia de la Corte que avalara la adecuación propuesta. En efecto, en el caso de la sentencia C-972 de 2004 se agotó todo el proceso de control rogado y se concluyó que el Decreto 2207 de 2003 debió ser enviado a control automático de constitucionalidad. En esta sentencia, la Corte no aludió expresamente a la exigencia del control previo, sino que reiteró que el control debió ser oficioso y automático, y por ello ordenó que se enviara "(...) el texto del Decreto 2207 de 2003 para proceder a efectuar el control de constitucionalidad respectivo." Al momento de cumplir este deber, es que esta corporación concluyó que no debió enviarse un texto sancionado sino un proyecto de decreto, pues solo así se satisfacía la exigencia del control previo de las normas estatutarias. Tal determinación se adoptó, luego de agotar todo un proceso, en la sentencia C-523 de 2005. Expresamente, en esta última providencia, se dijo que:
"En el presente caso, el Gobierno Nacional expió el Decreto 2207 de 2003, que en el artículo 14 dispuso lo siguiente: Artículo 14. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación. El 5 de agosto de 2003, el decreto fue publicado en el Diario Oficial N. 45270, pág. 26, y desde esa fecha comenzó a desplegar todos sus efectos jurídicos, sin haberse surtido el control previo de constitucionalidad sobre el mismo. Sobre este decreto, la Corte no tuvo la oportunidad de ejercer el control previo de constitucionalidad, pues no fue remitido por el Gobierno para el efecto. Fue necesario, en vista de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, que la Corte le solicitase al Presidente de la República su envío, para efectos de realizar el control de constitucionalidad correspondiente sobre el mismo, y que es el que se surte en la presente oportunidad. En efecto, el Presidente de la República, puso en vigor el Decreto 2207 de 2003, que tiene fuerza de ley y es de contenido estatutario, omitiendo cumplir el control previo de constitucionalidad aplicable a este tipo de normas, habiéndose modificado de tal manera el régimen vigente en una materia esencial a la democracia colombiana como lo es la relacionada con la financiación de las campañas políticas, en el ámbito departamental y municipal. Por lo tanto, la Corte lo declarará inexequible, decisión que no podía ser adoptada sin que previamente se hubiere solicitado al Presidente de la República el envío del texto del mencionado decreto." Énfasis por fuera del texto original.
11. Tampoco es aplicable el auto 288 de 2010, pues allí también se agotó todo el proceso rogado y se concluyó que, como lo demandado era realmente un tratado internacional y no un acuerdo simplificado, lo que cabía era cumplir con el trámite de incorporación interna ante el Congreso de la República, sin que esta corporación se pudiese pronunciar sobre su constitucionalidad. Por tal razón, no se profirió una sentencia. Nótese que este caso, más allá de ser específico en lo que se refiere al control constitucional de los tratados internacionales, no introdujo pronunciamiento alguno sobre la supuesta adecuación de trámite en una materia estatutaria.
12. En los términos anteriores, dejo consignada mi aclaración de voto respecto de la decisión adoptada por la Sala Plena en el auto 123 de 2022.
Fecha ut supra.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado